周波：中美两国可以在减少核威胁方面发挥带头作用
Club点评：随着俄乌局势进一步升级，今年7月，中国发布《中国关于互不首先使用核武器倡议的工作文件》，再次呼吁“核武器国家采取不首先使用核武器政策，或者宣布互不首先使用核武器”，推动世界和平进程。
8月21日，国防部国际安全合作办公室安全合作中心前主任、清华大学战略与安全研究中心研究员周波在美国Foreign Policy (《外交政策》）杂志发文，论述五个核大国曾经达成互不瞄准的协议，但“不首先使用”核武器显然比“互不瞄准”前进了一大步。既然核大国都认为“核战争打不赢，也打不得”， 为何不可以如中国一样承诺不首先使用核武器？文章还详细论述了在欧洲和亚洲如何减少核威胁的双轨思路。
自冷战结束以来，核武器的作用与日俱增。世界各地的核武库都在不断加强，许多拥核国家持续对其核武库进行现代化改造。今年6月，即将离任的北约秘书长斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）表示，北约正在内部协商，打算部署更多核武器，将它们从仓库中取出并置于待命状态。美国前总统特朗普的前国家安全顾问奥布莱恩也敦促特朗普，如果赢得新一届任期后就进行核试验，认为这将有助于美国“保持对中国和俄罗斯核武库的技术和数量优势”。
关于这个时代的核外交，有两个黯淡的结论：首先，不可能在短期内禁止此类武器。自2017年联合国通过《禁止核武器条约》（Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons）以来，还没有任何有核国家签署该条约，其中一些国家甚至认为该条约会分散人们对其他裁军和防扩散倡议的注意力。
在地缘政治和军事竞争日益加剧的情况下，要说服这些国家减少核武器，就算不是毫无可能，也会是非常困难的。相反，2023年2月，俄罗斯宣布暂停履行2010年签订的《进一步削减和限制进攻性战略武器措施条约》（简称《新削减战略武器条约》），这是限制俄美战略核力量的最后一个核军备控制条约。
作为回应，美国也暂停了条约数据的共享与公布。去年11月，俄罗斯更进一步，以与美国“不平衡”为由，撤回了对《全面禁止核试验条约》（CTBT）的批准。自1996年该条约开放签署以来，美国一直没有批准该条约。
（1945-2024年，美国的核储备规模以及部署在战略发射装置上的核弹头比例图源：《外交政策》）
在这种情况下，中国政府不可能袖手旁观。斯德哥尔摩国际和平研究所估计，中国核武库的规模已从2023年1月的410枚弹头增加到2024年1月的500枚，预计还将继续增长。中国现在还可能首次在和平时期在导弹上加装少量弹头。据美国国防部预测，到2035年，中国可能将核弹头增加到1500枚。
鉴此，近期防范核风险最有效的方法可能不是限制核武器的数量，而是管控核武器使用的政策。在这方面，有核国家承诺“不首先使用”核武器，似乎是减少核威胁升级的最现实途径。
从理论上讲，“不首先使用”指的是，有核国家在战争中正式避免使用核武器或其他大规模杀伤性武器的政策，除非是作为对敌国使用大规模杀伤性武器进行攻击的报复性第二次打击。
在中国、法国、俄罗斯、英国和美国这五个签署了《不扩散核武器条约》（NPT）的核国家中，只有中国宣布过“不首先使用”核武器的政策。1964年10月16日，中国成功引爆第一颗原子弹，随即宣布在任何时候、任何情况下都不首先使用核武器，并无条件承诺不对无核国家和无核武器区使用或威胁使用核武器。
印度并非《不扩散核武器条约》的缔约国，在1998年也做出了类似的承诺，但规定该承诺只适用于没有核武器且不与有核国家结盟的国家。
然而，美国学者一直以来都怀疑中国承诺的有效性，并就中国政府是否可能在最坏的情况下——比如台海发生冲突期间——使用或威胁使用核武器展开辩论。美国的一些观察家认为，如果中国大陆决定打台湾，那么在常规手段无法奏效的情况下，任何人都无法改变他们的想法。
这种论点其实是站不住脚的。如今，日益强大的中国比以往任何时候都更有能力践行坚持了数十年已久的政策。尽管不排除在特定情况下使用非和平手段实现统一的可能性，但中国从未说过要对他们称之为“同胞”的台湾人民使用核武器。在3月于上海举行的半官方核军备会谈中，中国代表团告诉美方，他们绝对相信，在不使用核武器的情况下，中国有实力在对台常规作战中取得胜利。
所有核大国都有能力采取正式的“不首先使用”核武器政策，在不降低报复能力的同时，占据道德的高地。
一发射井内载有核弹头的洲际弹道导弹（图源：法新社）
尽管美国自己从未采取“不首先使用”核武器的政策，但其核态势实际上与中国的更相近。拜登政府在其2022年的《核态势评估报告》（2022 Nuclear Posture Review）中宣称，只有“在极端情况下，需要捍卫美国或其盟国和伙伴的重大利益时”，才会考虑使用核武器。很难想象美国有什么利益重要到需要华盛顿将使用核武器作为捍卫这些利益的首要措施。
诚然，美国必须向其盟友保证将履行其威慑承诺。同样难以想象的是，在明知潜在后果不堪设想的情况下，谁还会冒险对美国盟友发动核打击。
与此同时，英国的核威慑力量在操作上是独立的。但就其核政策而言，英国政府明确表示，“我们只会在极端的自卫情况下考虑使用核武器，包括保卫我们的北约盟国。”法国则坚持“最低有效”（strict sufficiency）的核原则。
而真正的挑战在于让俄罗斯承诺“不首先使用”核武器的政策。1982年，苏联正式通过了“不首先使用”核武器的政策。但苏联解体之后，俄罗斯联邦于1993年改变了这一政策，可能是为了缓解俄罗斯武装力量在后苏联时代的相对弱势。
在2020年发布的关于核威慑的行政命令第4条中，俄罗斯总统普京宣布，“在发生军事冲突的情况下，本政策规定有助于防止军事行动升级，并在俄罗斯联邦和/或其盟国可接受的条件下终止军事行动。”这被一些国际核观察人士解读为描述了俄罗斯可能使用此类武器的非核情景。
从2022年俄乌冲突开始，人们就一直担心俄罗斯可能会在某个地方引爆一枚战术核弹，以此向乌克兰和北约发出警告。虽然普京从未明确说要使用核武器，但他多次暗示俄罗斯愿意使用核武器，并在5月9日莫斯科胜利日阅兵式上表示，“我们的战略力量始终处于战备状态”。今年5月，俄罗斯在乌克兰边境附近进行了战术核武器演习。
今年5月，俄罗斯士兵在演习期间将伊斯坎德尔导弹部署到发射系统上 (图源：路透社)
一些观察家将这一战略称为“以升级促降级”，即在早期升级，如威胁使用核武器（即使是以有限的方式），随后要求立即结束战争。这种战略的目标并不是要彻底削弱或击败敌人，而是要迫使对手决定按照升级一方提出的条件迅速结束冲突。
不论赞同与否，俄罗斯“以升级促降级”的战略在乌克兰战争中发挥了部分作用，限制了北约对战争的直接参与，并促使美国限制乌克兰使用其提供的武器。
但“以升级促降级”的方法依赖于恐惧和虚张声势。如果一个拥有核武器的国家真对另一个核大国发动攻击，它无法控制对手报复的规模。以牙还牙有可能演变成一场全面的核战争，这是谁都不希望看到的。在乌克兰战争中，俄罗斯对涉及核武器的问题做到了有效限制，只说不做，正是因为核武器的使用可能会引发莫斯科最担心的事情——北约的介入。
战术核弹的实际使用可能会促使北约参战。因此，为了避免相互毁灭，莫斯科必须尽最大努力阻止北约加入战争。
双轨思路可能是正式实施不首先使用核武器政策的最佳选择。
在欧洲，北约可以率先单方面承诺不对俄罗斯首先使用核武器，以示友好。即使俄罗斯不会立即对此做出回应，局势也有可能开始缓和。
2024年6月17日，北约秘书长斯托尔滕贝格宣称，北约国家正在讨论部署更多核武器的问题 （图源：央视新闻）
作为第二步，也是至关重要的一步，北约可以承诺停止进一步扩张，以换取莫斯科采取不首先使用核武器的政策。这对北约来说可能是良药苦口。但在今年早些时候瑞典和芬兰加入北约后，候选名单上只剩三个想加入的国家：几乎无足轻重的波黑，与俄罗斯一直有严重冲突的格鲁吉亚和乌克兰——北约对此是敏感的。
如果在亚洲合作，前进的道路可能会更加顺畅。俄罗斯和中国已经同意互不首先使用核武器。中国和美国也可以达成类似协议，从而缓和涉及美国盟国（如菲律宾和日本）的潜在冲突，以及可能因海上或空中意外碰撞而引发的危险。如果美国以身作则，可能会更容易让欧洲国家加入进来。
在当前的地缘政治环境下，这似乎有些勉为其难，但实际上有先例可循。1998年5月，印度和巴基斯坦进行了核装置爆炸试验，立即遭到联合国安理会的谴责。安理会呼吁两国签署《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》。1998年6月，中国和美国罕见地发表联合声明，同意不再将核武器瞄准对方。
这在很大程度上只是一个象征性的、无法核实的步骤。但这不仅缓和了紧张局势，而且令人宽慰的是，核武器国家至少部分履行了《不扩散核武器条约》第六条规定的核裁军愿景。2000年5月，安理会五个拥有核武器的常任理事国发表了另一份联合声明，申明它们的核武器不瞄准对方，也不瞄准任何其他国家。
“不首先使用”核武器比“互不瞄准”前进了一大步。想象一下，如果有足够的外交努力，当下也可以做出类似的但更重要的承诺，这并非不可能。事实上，2022年1月，即俄罗斯入侵乌克兰前一个月，五个核大国在一份联合声明中达成一致，“核战争打不赢，也打不得”。
更有意义的是，在中国国家主席习近平去年访问莫斯科期间，甚至在俄乌冲突进行的背景下，中俄两国重申了这一承诺。
如果核战争确实打不赢，那么这些核大国为何不能承诺“不首先使用”核武器呢？核武器并没有帮助美国打赢在越南、伊拉克和阿富汗的战争，也没有帮助俄罗斯打赢在乌克兰的战争。有核国家承诺“不首先使用”核武器将给人们带来希望，让人们相信不论无核世界有多么遥远，终有一天还是有可能实现的。
英文原文链接：https://foreignpolicy.com/2024/08/20/nuclear-weapons-war-no-first-use-policy/
周波参加北京对话“洞察”系列活动 （图源：北京对话）